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在全面预算绩效管理的道路上走深走实

2022年08月09日 09:58 来源:中国政府采购报打印

 ——从绩效角度评析《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》
■ 姜爱华
政府采购是强化财政支出管理的重要制度安排,是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度的重要体现,其天然有着追求绩效管理的内生动力,是全面预算绩效管理的重要载体。日前,财政部再次发布的《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),将“绩效”贯穿其中,必将助推政府采购在全面预算绩效管理的道路上越走越深、越走越实。
《征求意见稿》共有10章125条。其中,在“总则”“政府采购政策”“政府采购需求管理”“政府采购方式和程序”“政府采购合同管理”“监督检查”6章15条中提及“绩效”18次,如“讲求绩效”“绩效目标”“运行绩效”“绩效激励”“绩效考核标准”等形式出现。通过这些含有“绩效”的条款规定,构建起了以讲究绩效为根本遵循,以实现绩效目标为最终导向、以强化采购全过程和重点环节绩效为过程控制、以内控和监督为保障机制的完整政府采购绩效管理体系。这既体现了对中共中央、国务院《世界杯买球app下载全面实施预算绩效管理的意见》以及中央深改委《深化政府采购制度改革方案》的深入推进,也体现了对解决“采购绩效有待提高”这一现实问题的制度回应,同时也与国际通行规则相接轨。
明晰了“讲求绩效”根本遵循
《征求意见稿》保留了第一次修订草案征求意见稿中的“讲求绩效原则”,政府采购原则由之前的“三公一诚”扩充为“三公一诚一绩效”,将“讲求绩效”作为政府采购原则之一具有非常重要的现实意义。
《征求意见稿》第三条规定,“政府采购应当遵循公开透明、公平竞争、公正廉洁、诚实信用和讲求绩效原则”。长期以来,我国政府采购呈现出很强的程序导向,对采购需求和采购履约验收重视不够,虽然规范了政府采购行为,但绩效结果不佳。近年来,政府采购领域出台了一系列改革举措,夯实了采购主体责任,加强了对前后两端管理的力度。特别是2021年开始实施的《政府采购需求管理办法》,更是抓住了采购需求管理这一“牛鼻子”,对确定采购需求、编制采购实施计划以及实施采购风险控制管理等进行了规范,由政府采购的程序导向转向绩效结果导向。因此,在政府采购原则中加入“讲求绩效”,是将我国近年来政府采购改革实践经验上升为法律规范,反过来能推动我国政府采购绩效的进一步提升。
确立了“绩效目标”最终导向
《征求意见稿》在多处提及“绩效目标”。通过这些条款,一是明确了政府采购绩效目标导向,二是明确了绩效目标的基本内涵,三是明确了绩效目标的实现途径。
《征求意见稿》第五条规定,“政府采购应当实现绩效目标”。同时,针对《征求意见稿》世界杯买球app下载“政府采购”的新定义,该条进一步规定,“使用财政性资金的,应当严格按照批准的预算执行,落实预算绩效目标要求。使用企业国有资产或者开展政府和社会资本合作的,应当有利于降低运营成本,提高公共服务质量和效率,促进国家经济社会发展,防范长期运营风险”。通过这一条款规定,明确了绩效目标的基本内涵,即对于使用财政性资金的项目,绩效目标为“预算绩效目标”,一般在编制部门预算时应同步编制政府采购项目预算绩效目标;对于使用企业国有资产或者开展PPP的,绩效目标为“降成本、提质效、促发展、防风险”,这体现了这类项目的绩效目标具有多角度、全过程、长周期、重运营等特点。此外,《征求意见稿》第二十八条第二款规定,“采购人应当将落实政府采购政策纳入项目绩效目标,在预算编制、需求确定、采购方式和竞争范围选择、项目评审、合同履约管理等环节落实”。即政府采购绩效目标中应当纳入落实政府政策因素,换句话说,落实政府采购政策情况也是“绩效目标”的应有之意。世界杯买球app下载绩效目标如何实现,《征求意见稿》在“第四章政府采购需求管理”“第五章政府采购方式和程序”以及“第六章政府采购合同管理”中均有提及,体现了在政府采购全过程中实现政府采购绩效目标的基本逻辑。
构建了“全过程绩效管理”基本链条
从采购需求——采购方式和程序——合同管理,《征求意见稿》构建了基于政府采购流程的完整政府采购绩效管理体系。
第一,采购需求章节。《征求意见稿》表述了绩效目标与采购需求的关系,并对创新采购和PPP采购中的绩效要求做了更加明确的规定。
第三十一条第一款规定,“采购需求是指采购人为实现项目绩效目标,拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求和其他要求……”。第三十二条第一款规定,“采购人确定采购需求前,可以根据实现项目绩效目标的需要,开展需求调查。采购金额大、社会关注度高的重大项目应当开展需求调查”。两条款结合起来看,采购需求管理的最终目标是为实现项目绩效目标,同时,“项目绩效目标”也是某些情况下通过需求调查确定采购需求的依据。
第三十七条第一款对创新采购做了规定,“采购人对重大研发项目可以采用创新采购。采购人在采购活动开始前,应当明确拟采购创新产品的主要功能或者绩效目标、最高研发和创新产品购买成本以及最低质量标准,通过合理的风险分担和收益激励机制,鼓励市场主体参与创新活动”。这一条是对创新采购在需求管理环节的特别规定,由于创新产品很多都是“概念性”产品,其具有的主要功能(主要指技术指标)有时很难描述,因此,可以通过其要实现的绩效目标来加以表述。
第三十九条对PPP采购做了规定,其中第二款规定,“……通过有效竞争,鼓励市场主体提出减少政府支出责任、提高项目运行绩效的解决方案”。由于PPP项目周期长,在政府采购时要考虑全生命周期成本,尤其关注项目运行绩效,因此,鼓励供应商提出提高项目运行绩效的解决方案。值得注意的是,这一条款既体现了与第五条世界杯买球app下载PPP项目“降成本、提质效、促发展、防风险”绩效目标的一致性,又与七十二条和第七十三条世界杯买球app下载合同(特别是PPP合同)可以约定绩效激励条款以及明确绩效考核标准等相呼应。
第二,采购方式和程序章节。《征求意见稿》对竞争性谈判和创新采购中的绩效目标做出特别规定,主要是因为竞争性谈判采购和创新采购都会面临一定程度的“不确定性”,需要对主要功能或者绩效目标等做进一步细化,或者引导供应商通过引入新技术或新理念不断改进绩效目标。
第五十九条第一款世界杯买球app下载竞争性谈判采购适用情形规定,“竞争性谈判是指通过需求调查或者前期设计咨询,确定主要功能或者绩效目标和主要最低需求标准,需就相关内容与供应商协商谈判的采购方式”。这与第三十二条遥相呼应,体现了竞争性谈判采购需要与供应商协商谈判确定“主要功能或者绩效目标”的细化指标或更加具体的要求。第六十条第一款第一项进一步强调谈判文件应明确“主要功能或者绩效目标”,规定,“除本法第四十五条规定外,谈判文件还应当明确以下内容:采购项目主要功能或者绩效目标、主要最低需求标准……”。
第六十四条世界杯买球app下载创新采购适用情形规定,“……符合下列情形之一的,可以采用创新采购方式采购:……(二)公共交通、智能化城市建设等网络化基础设施建设项目,通过应用新技术或者新理念,形成新的管理模式,能够明显提高绩效目标的”。也就是说,一些通过创新能够明显提高绩效目标的网络化基础设施建设项目,适用于创新采购。对于这种类型的项目,能否明显提高绩效目标成为其是否适用创新采购的一个判断标准。第六十五条世界杯买球app下载创新采购程序规定,“订购阶段遵循下列程序:(一)概念交流。采购人组成谈判小组,邀请符合条件的供应商讨论交流,形成谈判文件,并向所有参与概念交流的供应商提供。谈判文件应当主要包括创新产品应用场景、主要功能或者绩效目标……”。也就是说,对于创新采购订购阶段进行概念交流时,供求双方可以就创新产品应用场景、主要功能或者绩效目标作进一步讨论交流,进而形成谈判文件,这与竞争性谈判采购方式的要求基本一致,只不过对创新采购,由于“不确定性”更大,谈判文件内容会更加丰富。《征求意见稿》对于创新采购中绩效目标的考量,也是国际上的普遍做法,体现了对国际经验的借鉴,比如,2014年欧盟修订《公共部门采购指令》时也有类似的规定。
第三,合同管理章节。《征求意见稿》规定合同定价方式可以采用绩效激励或者含有绩效激励的组合定价,并规定PPP合同条款应明确绩效考核标准,这些规定能够更大程度地促进采购人和供应商形成绩效提升合力,特别是能调动供应商在合同履约阶段改进绩效的主观能动性,也有利于激发创新。
世界杯买球app下载合同定价方式,第七十二条第二款规定,“有技术创新、节约资源和提前交付能够更好实现经济社会效益等情形的,采购人可以在合同中约定绩效激励条款,依据供应商提供的货物、工程和服务质量、满意度或者资金节约率等支付合同价款”。第三款规定,“……采购人可以根据项目特点,采用固定价格、成本补偿与绩效激励相结合的组合定价方式”。将绩效激励作为合同定价方式是激发中标、成交、入围供应商主动改进项目绩效的重要举措,也是国际政府采购规则发展的一个典型趋势,2016年世界银行修订其采购规则时也将“以绩效为基础的合同”列为一种重要的合同类型。
世界杯买球app下载政府采购合同条款,第七十三条第二款规定,“政府和社会资本合作合同应当明确项目资产权属、风险分担、项目运营责任和回报、绩效考核标准、临时接管、直接介入以及合同变更、中止、解除情形等内容”。由于PPP项目规模大、周期长等特点,必须明确这类合同的绩效考核标准,才能保证在项目运营期间和项目周期结束时,可以实现预期的绩效目标。
通过上述条款可以看出,《征求意见稿》构建了较为清晰的全过程政府采购绩效管理体系,尤其是对于创新采购、PPP采购等做了与项目特点相适应的绩效管理规定。
设计了“绩效保障”双重机制
《征求意见稿》设计了“绩效保障”内外双重保障机制。这体现在世界杯买球app下载内控制度以及监督检查的相关规定中。
《征求意见稿》在需求管理章节第三十条规定,“采购人应当建立健全政府采购的内部控制制度,明确工作程序和岗位职责,强化监督制约机制,落实绩效目标要求、促进市场竞争、维护公共利益、防范采购风险”。可见,落实绩效目标要求是采购人建立健全内控制度的重要目的之一,这从采购人内部建立了确保政府采购项目绩效目标实现的机制。《征求意见稿》在监督检查章节第一百零一条规定,“国家重大投资项目或者政府和社会资本合作项目的绩效目标实现情况和执行本法情况,应经专项审计后纳入决算草案,提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准”。国家重大投资项目或PPP项目通常关系国计民生,其绩效目标能否实现、实现得好坏直接关系政府公共服务提供质量。因此,必须对这类项目绩效进行更加严格的监督——专项审计、纳入决算草案、提请人大审查。近年来,人大预算审查监督范围不断拓展、监督效力逐渐增强,通过审计监督、预算监督和人大审查监督形成三重合力,对提升项目绩效起着重要的外部保障作用。综上,《征求意见稿》将“绩效”作为一条主线融入法条之中,构建了较为完善的政府采购绩效管理体系,赋予了政府采购更强的生命力,也必将推动我国全面预算绩效管理迈向更高水平。
(作者单位:中央财经大学财政税务学院)
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